電網改革的困境：究竟是要一張網 還是多張網？
2012-05-07 22:40:00 本站原創“預計到2030年前，國家電網將實現西電東送、南北互供、全國聯網。”這是國家電網公司總經理劉振亞日前在其出版的《中國電力與能源》著述中對中國未來電網發展格局的描述。
作為國家電網的掌門人，劉振亞給出了作為電網側，電網是朝一張網發展還是多網獨立發展的明確回復。
一張網,還是多張網，始終困擾著中國的電改進程。無論是電改方案設計之初，還是方案推進的十年之中，對于廠網分離后電網的改革爭論，始終沒有停止。
然而在爭論過程中，一張正在成長和建立起來的世界最大電網的雛形卻逐漸隱現。
這就是劉振亞所說的那張網，這張網不僅覆蓋面積巨大，而且將形成“三縱三橫一環”的全國一網。面對它的形成，力圖破除一網壟斷的電改，似乎又進入了“一張網”的輪回。
擺在當前電改面前的，又將是十年前沒有徹底解決的那個問題：究竟是要一張網,還是多張網?
一網與壟斷
“1998年我為國家電力公司做改革方案時，對當時的幾家直屬子公司全都做了調研。”在談起對電網的改革時，當年參與電改方案形成和討論的中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬對本報記者表示，“調研的結果是西部資源豐富，東部用電負荷集中，北邊的煤炭資源豐富，南部也是用電負荷，所以包括時差、季節差、水利資源的分布都很不均衡，所以就需要組建一個能夠全國進行資源配置的電網。”
基于劉紀鵬的調研和改革方案，1998年底，當時的國家電力公司提出了“四步走”的改革路徑和時間表，其中第三步，即從2001年到2010年實現全國聯網，此后完全實現配售放開，最終國家電力公司形成全國一張大網的輸電網。
此后,國家電力公司開始以省為實體進行內部改革。然而，在推進過程中，卻碰到了新的問題，以省為實體的改革雖然打破了當時的大區電網結構，但卻被指摘形成了以省為實體的電力市場壁壘。
隨即，電改主導權易主，改由國家計委主導的電改領導小組為主進行。日前，時任電改領導小組的副組長、原國家能源局局長張國寶在接受媒體采訪回顧方案出臺時表示，當時曾經設想，按照國電公司原有的六個電管局，即東北、西北、華北、華中、華東、南方六個電力大區變成六個網公司，從而打破一張網的壟斷局面。
但當時也有觀點提出，變成六個電網公司后，各公司的管轄范圍仍是一家，即華北網仍“壟斷”華北，南方電網或東北電網的電力不可能拿到華北來競爭上網，所以還是存在區域內的自然壟斷。“這個觀點認為電網一分為六只是將當時的一家自然壟斷的范圍從全國變成了某一個區域，所以有人認為這個改法不行，主張一張網。”張國寶回顧稱。
在張國寶看來，當時將國電公司進行政企分開和廠網分開已是大勢所趨，此間電力體制改革的焦點主要是電網能不能拆，到底全國是“一張網”還是“多張網”?“國家電力公司的思路是推進全國聯網，在一張輸電大網的基礎上形成一家全國性的國家輸電網公司，國家計委方面的思路則是取消國電公司，培育四到六家區域性電網公司。”劉紀鵬表示。
此后雙方圍繞一張網的問題進行了多次研討座談，最后，2002年下發的《電力體制改革方案》五號文對雙方的觀點進行了“中和”，即選擇了建立國家電網，保留“一張網”的主體，但取消了其對下轄區域電網的垂直化管理，區域電網在運營上相對獨立，同時將南方電網單獨列出，作為區域獨立改革的試點。
至此，圍繞打破國網一張網壟斷的改革，最終以雙方的妥協告終。然而，就是這次妥協，產生了諸多遺留問題和新的爭議。
特高壓背后
當前，國家電網明確提出全國一張網的概念來自特高壓的建設。進入2005年以后，國家電網正式著手啟動對特高壓電網的建設，并規劃“十二五”期間形成“三縱三橫一環”的特高壓電網網架，從而形成東北、西北、南方電網通過直流與華北、華東和華中的“三華”特高壓同步電網主網架實現異步連接，最終實現國家電網的西電東送、南北互供、全國聯網。
所謂“三縱”是指錫盟-南京、張北-南昌、陜北-長沙，“三橫”是蒙西-濰坊、晉中-徐州、雅安-皖南3個橫向輸電通道，“一環網”是指淮南-南京-泰州-蘇州-上海-浙北-皖南-淮南長三角特高壓雙環網。國家電網希望從錫盟、蒙西、張北、陜北能源基地通過三個縱向特高壓交流通道向“三華”送電，北部煤電、西南水電通過三個橫向特高壓交流通道向華北、華中和長三角特高壓環網送電。
然而此番規劃引來了眾多非議。“爭議主要集中在特高壓交流方面，主要是在經濟性、安全性和目的上存在較大的意見。”一位不愿具名的電力業內人士表示。
經濟性方面，主要是特高壓交流的投資巨大，按照國網規劃，十二五期間建設“三縱三橫一環”的投資約為2700億元，而整個工程完成的預算高達6000多億元，加上配套設施，則超過萬億。
但是對于超萬億的工程，反對者認為，一回特高壓交流線路輸送能力為400萬-500萬千瓦，但是實際測試和示范工程驗證的最大輸送能力只能達到250萬-280萬千瓦，投運后一般送電只有100萬-150萬千瓦，特高壓高輸送能力難以充分發揮，相對于現有的500及以下千伏電網，并不具有經濟性。
此外，反對者還認為，交流特高壓輸電線路將把目前相對獨立的區域電網連成棋盤狀的統一大電網，一旦某個環節出現問題，將引起全國范圍的大停電，這在一些西方國家已經有過大停電事故的先例。
最重要的，反對者認為，特高壓線路將打破現有的區域電網格局，形成緊密相連的交流大電網。“如果建成，未來想再加強區域電網，或者拆分國家電網公司，在技術層面都變得不可行。”上述業內人士表示。
如此，特高壓電網在成為骨干網架后，其他各級電網的功能則成為協調發展，從而國家電網實現對電網的總體控制，區域電網的權限極大削弱。
無獨有偶，作為當年區域電網獨立試點的南方電網也已著手特高壓電網的建設并規劃到2030年前形成五交二直“特高壓網”。
這一切，都被認為與當年的五號文的電改方案精神相去甚遠，甚至背離了其后下發的《國家電網公司組建方案》中對電網職責的設定。
按照五號文，將建立競爭開放的區域電力市場，改變電網企業獨家購買電力的格局。同時對于區域電網公司，按現代企業制度設置，享有法人財產權，主要職責是經營管理電網，保證供電安全，規劃區域電網發展，培育區域電力市場，管理電力調度交易中心，按市場規則進行電力調度。
而國家電網公司的主要職責是負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題，參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程，協助制定全國電網發展規劃。
與建設特高壓線路形成全國一張網同時進行的，還有國家電網對于區域電網的一系列改動。
從2011年4月下旬到5月上旬之間，國家電網分別在西北電網、華中電網、華東電網、東北電網分別加設西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后的電網公司華北電網也被分拆，分成國家電網華北分部和國家電網冀北子公司兩部分。
這被外界視為國家電網對區域電網的架空和收權。消息人士稱，國家電網在對五大區域電網公司設立分部的同時，主要進行了經營性資產按屬地化劃轉省網公司和僅保留區域電網調度功能的區域電網“手術”。
此番動刀之后，國家電網被認為實現了對于資產和電網管理權的全面掌控，從而為實現全國一張網清除政策遺留的障礙。
由此來看，國家電網的職能十年里正在發生改變，而這種改變，將伴隨著世界最龐大電網的建成，而形成新的爭議：中國的電網格局究竟需要怎樣的網，是一張網，還是多網并存;是多網獨立，還是多網競爭?
輔業爭議
除了一張網的爭議，國家電網在電改推進中，還面對來自輔業方面的質疑。“電網的輔業爭議，主要是兩方面，一個是當年遺留的發電資產，是否應該剝離出去，其二是國網對許繼平高等電力設備制造企業的收購。”上述電力業內人士指出。
按照《國家電網公司組建方案》披露，國家電網公司組建當初，暫時保留了38個發電企業資產，主要用于電網的應急和調峰等不時之需。
隨后這些發電資產被輾轉分別組入下屬公司國網能源公司和魯能集團旗下的金馬集團，目前這部分發電資產總額達550億元左右。日前，傳出國家電網意欲將這些資產轉賣神華，但該消息未得證實。“如果將這些資產完成集中和打包，最終沒有轉讓，而是留在國家電網內部，以金馬集團的形式實現煤電資產的上市，將會形成新的電網輔業爭議。”上述業內人士稱。
不僅如此，當前電網企業最大的輔業爭議來自于2008年冰災的輔業界定爭論和2009年國家電網對許繼平高的收購，以及2011年主輔分離爭論。
2008年年初，全國范圍的冰災對國家電網下轄的電力設施造成了很大沖擊，由此，電網公司提出應將設備制造、電力勘察設計和送變電作為電網重要業務保留，這意味著電網公司希望將電力制造行業從輔業轉為主業，并直指2007年國資委剛剛接手并擬定電改主輔分離方案。
隨后，電改陷入沉寂。此間，國家電網公司在2009年收購了國內電氣設備制造龍頭許繼集團和平高集團，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，從而完成了對國網內部電力設備制造企業的梳理和集中。但隨著該“輔業”巨頭的誕生，外界對于其壟斷行業市場和容易產生關聯交易的質疑也紛至沓來。
不僅如此，2010年國資委再次啟動改革后，國網公司已經完成了對于輔業的內部梳理，新的設備龍頭形成，勘測設計等部分優質輔業資產也完成相關打包和更迭。
2011年，在國資委主導下，電力行業進行了主輔分離和施工設計一體化重組。按照主輔分離方案，兩家電網公司的勘測設計企業，火電、水電施工企業和電力修造企業剝離，同時并入新成立的中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。兩者分別由中國水利水電建設集團、中國水電工程顧問集團和中國葛洲壩集團、中國電力工程顧問集團重組而來。
重組后，新成立的集團一位不愿具名的人士告訴記者，電網剝離出來的勘測和設計企業，90%甚至更多的企業屬于包袱企業，并非優質的勘測設計企業資產，“對于電網企業來說，這些企業從電網中剝離，屬于甩包袱，而優質的資產，電網企業早有變動。”“現階段，電改出現了許多新問題，我們應該重新反思和設計，我們到底需要怎樣的電力改革?如果改革，是不是需要一個具體的步驟，是不是應該有一個清晰的路線和時間表?”廈門大學能源研究中心主任林伯強對本報記者表示。
而一位全程參與當年電改方案的專家甚至表示，當前最重要的是改變目前電價的形成機制，形成兩頭放開中間監管的電力市場交易體系，至于是拆分電網還是保留一張網，都將是獨立運營的電網企業自身的事情，只要能保證電網安全，電網企業建特高壓，賠本自行承擔后果。
而對于輔業的界定，林伯強則表示，“在無法改變的時候，需要保住一個底線，即電網企業作為國有企業能夠在該業務中產生盈利，只要守住這條線，至于其是否屬于輔業，是否形成壟斷，都可以先暫置。”
