國家IC基金獨董：政府引導基金越界如何監管評價？
2017-03-20 08:22:47 n百億規模的國家新興產業創業投資引導基金、國家中小企業發展基金，千億規模的國家集成電路產業投資基金、中國互聯網投資基金、湖北省長江經濟帶產業基金……
政府引導基金近兩年一路狂奔，從中央到地方遍地開花，目前已成為私募股權市場不可忽視的一股力量。據清科研究中心私募通統計，截至2016年，國內政府投資基金共設立1013支，總規模約5.3萬億元，已到位資金1.9萬億元。
“政府引導基金設立的必要性無可厚非，但井噴現象背后則存在一定程度的扭曲和異化。它對社會資本投資可能產生擠出效應，也可能會誤導一部分投資管理人，讓他們被這樣龐大的資金寵溺壞了。”李建良在3月15日接受21世紀經濟報道記者專訪時說。
李建良是國家新興產業創業投資引導基金專家評審組長、國家集成電路產業基金獨立董事。他從1998年開始研究創業投資，經歷過數次中國創業投資市場的高峰和低谷。他的《政府創業投資引導參股子基金的管理評價方法》、《創業投資引導基金的引導模式》等專著，為政府引導基金的運作和監管面臨的問題，提出了解決方案和思路。
初衷：彌補早期企業融資市場失靈
《21世紀》：政府引導基金設立的初衷是什么，主流運作方式是怎樣的？
李建良：從國際經驗上來說，政府引導基金的設立是有必要性的。美國、以色列、德國等世界各國，幾乎都把政府引導基金作為財政支出工具之一。因為早期企業融資資金需求旺盛，但投資這類企業的風險很高，又沒有很好的風險補償機制，社會資本就不愿意去投資。也就是說，在早期企業融資問題上存在市場失靈。另一方面，早期企業對于一國創新發展和經濟轉型的意義又非常重大，從而引起了世界各國的重視。
政府干預這件事的意義在于，為社會資本彌補收益或者與之共擔風險，讓它們愿意去投資早期企業。以往政府用過補貼、直接投資的方式來改善社會資本投資標的質量，但畢竟政府不是商業機構，缺少篩選項目的人和機制，不擅長做商業判斷。所以政府就開始在引進社會資本的同時引進團隊，委托專業機構對資金進行管理。同時，專業機構在早期企業成長的過程中，也能為之提供創業管理經驗、上下游商業資源等幫助。
政府一方面會出錢，另一方面也會有政策性的要求，對投資機構的行業、區域和階段投向進行約束，并附加一些其他限制和禁止條件。目前在各地的政府引導基金中，一般財政出資占20%左右，社會資本占80%。也有幾級政府均出資20%，社會資本出資40%-60%的情況出現。
《21世紀》：為何近兩年，政府引導基金在中國形成井噴？
李建良：其實早在1999年左右，上海市政府就設立有政府創業投資引導基金。但政府引導基金真正批量形成氣候是在2010年以后，在財政部和國家發展改革委聯合發布《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》后逐步興起。
這屆政府改變了財政對企幫扶資金的使用方式，原來財政幫扶資金通過補貼和直接投資，就給到項目中去了。所以民間有“跑部錢進”的說法，即拜訪部委拿補貼。這種補貼方式事實上對市場正常的商業競爭造成了一定扭曲，比如調研中我們就發現有大量的農業企業、新能源企業實際上是以拿財政補貼為主營業務。
政府意識到直接補貼方式的一些問題，就改為了政府引導、定向調控。政府引導基金就是在這種背景下獲得了支持，于是從中央到各部委，再到省市縣，甚至是街道都出現各種各樣的引導基金。
監管評價體系亟需建立
《21世紀》：政府引導基金的大量涌入，給創業投資市場帶來了怎樣的影響？
李建良：引導基金發展到現在，其實形成了一定程度的扭曲和異化。首先是過量引導基金的出現可能會對創業投資市場的正常發展造成干擾，對民間資本投資構成一定的擠出效應。其次，過量財政資金投入市場可能會誤導投資人，很多投資管理人可能會被這樣龐大的資金寵溺壞，因為錢來得太容易了。于是，投資管理人之間的優勝劣汰競爭機制可能會被扭曲。
事實上，我們發現現在社會資本融資很難，引導基金的錢反而比較好拿。好的基金管理人在這種情況下就會很尷尬，他知道不應該拿政府引導基金的錢，因為這會侵蝕商業回報。既要平衡商業回報又要平衡政策要求，很難讓基金變得卓越。但當其它機構拿政府引導基金的資金把規模越做越大時，他是有很大壓力的。
《21世紀》：對于規模龐大的引導基金來說，監管確實是很緊迫的任務。那么，如何對引導基金的運作進行監管和效果評價？
李建良：引導基金往往在設立之前有嚴格規范的流程，但設立之后的后續監管和績效評價整體還沒跟上來。審計部門需要對引導基金的運作過程和效果進行監督，針對所投子基金的運作情況，可以每年或者每兩年進行評價，針對其中發現的問題進行監管對策的調整。如果在七到十年的封閉期中，最后才對基金進行評價是不合適的。
對子基金的績效評價可以圍繞三個維度展開，一是合規性，如基金的行業投向、階段投向、區域投向是否按要求進行。二是基金價值，對于基金的投資業績評價，管理團隊會定期向LP進行匯報，但監管部門也要有自己的評價體系。如果監管部門的專業性不足，也可以委托獨立的第三方評價機構來對子基金進行評價。但第三方機構必須要專業，這里有很多技術問題需要解決，比如如何界定基金現有組合凈值和未來投資現金流入的權重、基金內在年齡的測定等。
第三個維度是可觀察的政策效果。很多政策效果是無法觀察到的，比如促進產業結構升級轉型就沒辦法衡量，也很難說這就是按合規性要求進行基金投資必然會帶來的結果，它們不一定是一一對應關系。
因此，我認為合規性是前提，基金價值是基礎，有可觀察的政策效果則是加分項。從邏輯上講，基金在合規性的情況下體現商業回報其實就夠了，是否實現明顯的政策效果并不是基金管理人完全可控的。因為有可能沒有達到政策效果是規則設定本身的問題。
《21世紀》：怎樣看待一些中央和地方設立的政府引導基金結存未用，放在銀行“吃利息”的現象？
李建良：引導基金本該快速發揮效益撬動社會資本，結果形成閑置資金放在銀行，確實會帶來一些矛盾。這種現象背后其實有兩個原因，一是預算體制的問題，誤把資本性的科目預算在費用性的科目下?，F行的項目預算體制相當于費用式的，今年的預算就要今年花完。但對于基金來說，本身有投資期和回收期，不是說錢一下子就投出去了。有一段時間的資金沉淀是正常的，只要在投資期內把錢花出去就行了。從這個角度上，資金閑置是合理的。
第二在預算歸口方面，現在各種引導基金還在各部門的項目預算中。因此，各部門都在以引導基金名義繼占或擴張本部門的財政預算資金。從這個角度來講，資金閑置就有些不正常了，需要引起有關部門重視。我認為，同級政府設立的引導基金應該歸在一個口進行統一預算，這樣便于管理，利于發揮財政資金集中使用的效率，在技術上也并不難實現。
